Kommunale Subsidiarität – Ein vergessener Grundsatz?

Ein Interview mit Prof. Dr. Martin T. Rosenfeld, Institut für Wirtschaftsforschung Halle

Von Steffen Hentrich

Kommunale Subsidiarität gilt als eine Grundvoraussetzung für eine effiziente Finanzierung und Bereitstellung öffentlicher kommunaler Dienstleistungen. Dennoch ist dieser Grundsatz in den vergangenen Jahren mehr und mehr in Vergessenheit geraten, eine Entwicklung, die von der Wissenschaft nicht ernst genug genommen bzw. sogar Impulse bekommen hat. Zentralisierung und die Aushöhlung der kommunalen Autonomie waren die Folge. Ausgehend von dieser Diagnose erinnert Prof. Dr. Martin T. Rosenfeld, Leiter der Abteilung Stadtökonomik am Institut für Wirtschaftsforschung Halle/Saale, an die allgemeinen Anforderungen an ein kommunales Einnahmensystem und fasst die Steuergrundsätze für öffentliche Haushalte zusammen. Mit der demografischen Entwicklung, der Globalisierung der Wirtschaft und den Herausforderungen globaler Umweltprobleme stehen aber auch die Kommunen vor neuen Aufgaben. Wie müssen sich die kommunalen Einnahmesysteme entwickeln, dass die Kommunen diese Anforderungen bei Wahrung ihrer Autonomie gerecht werden können?

Prof. Dr. Martin T. Rosenfeld sprach mit Steffen Hentrich, Mitarbeiter des Liberalen Instituts, über seinen Redebeitrag auf dem diesjährigen internationalen Kolloquium „Liberalismus und Kommunale Selbstverwaltung“. Das Manuskript ist jetzt in der Reihe Position Liberal unter dem Titel „Finanzierung kommunaler Aufgaben – Ökonomische Prinzipien, moderne Herausforderungen und institutionelle Gestaltungsmöglichkeiten“ im Heft Nr. 88 erschienen.

Steffen Hentrich: Herr Prof. Dr. Rosenfeld, in ihrem Aufsatz heben sie die Bedeutung der Subsidiarität der Kommunen hervor und kritisieren den Trend zur Zentralisierung öffentlicher Aktivitäten und zur Aushöhlung der kommunalen Autonomie. Welche Vorteile hat die kommunale Selbstverwaltung gegenüber dem zentralistischen Zeitgeist?

Prof. Rosenfeld: Es lässt sich nachweisen, dass in kleineren Gruppen eher eine Versorgung mit öffentlichen Leistungen zustande kommen kann, die den Bedürfnissen der Bewohner und der Unternehmen vor Ort gerecht wird, als in größeren Gruppen. Zudem ist es auf der kommunalen Ebene für die Bürgerinnen und Bürger einfacher, die Politiker und die öffentliche Bürokratie zu kontrollieren. Effizienzvorteile größerer Einheiten lassen sich vielfach nicht empirisch belegen. Oder solche Vorteile sind auch ohne Zentralisierung zu erreichen, z. B. indem eine Kommune bei der Produktion ihres Leistungsangebots auf private Firmen zurückgreift.

Steffen Hentrich: Sie schreiben, dass neuere Entwicklungen der ökonomischen Theorie, namentlich die Theorie der externen Effekte, teilweise zu unrecht als probate Legitimation für Eingriffe der kommunalen Autonomie herangezogen wurden. Wo liegen die Experten hier ihrer Meinung nach falsch?

Prof. Rosenfeld: Fast jede menschliche Aktivität hat auch unbeabsichtigte Wirkungen auf andere Menschen, die sich dann als externe Effekte bezeichnen lassen. Gleiches gilt für kommunale Aktivitäten. Nur ein Beispiel: Die Anlage einer Grünfläche vor dem Rathaus dient zunächst dem Wohlbefinden der Einwohner einer Stadt, vielleicht wird dadurch auch das Image der Stadt verbessert. Aber mit der Grünfläche kann auch dem Umweltschutz Rechnung getragen werden, dessen Effekte sich dann nicht auf die eine Stadt begrenzen lassen. Schon könnte dann ein Politiker auf der Bundesebene herkommen und sagen, wir brauchen ein Bundesgesetz zur Regelung lokaler Grünflächen. So läuft es ja leider etwa auch im Bereich der Schulen oder der KiTas. Natürlich ist Bildung für Deutschland insgesamt wichtig. Aber man muss doch trennen zwischen verschiedenen Nutzen-Arten und diese gegeneinander gewichten. Ein höheres Bildungsniveau in Deutschland lässt sich auch ohne Bundesprogramme zur Finanzierung von Schulen und KiTas realisieren. Und es kommt noch hinzu, dass gerade auch der Wettbewerb zwischen den Kommunen eigentlich etwas sehr Positives ist und zu mehr Effizienz beiträgt.

Steffen Hentrich: Für sie sind die klassischen Steuergrundsätze von Adam Smith, die er in seinem Hauptwerk „Der Wohlstand der Nationen“ dargelegt hat, auch heute noch relevant. Welche diese Grundsätze halten sie für besonders wichtig und was bedeutet das für die moderne Kommune?

Prof. Rosenfeld: Eigentlich sind alle diese Grundsätze noch immer von größter Relevanz. Aber wenn ich mir das heutige System der kommunalen Finanzierung in Deutschland anschaue, habe ich doch den Eindruck, dass wir in Zukunft vor allem den Grundsatz der Minimierung der Verwaltungskosten („Billigkeit der Besteuerung“) wesentlich stärker als bislang beachten sollten. Das gilt gerade für das überkomplexe und kaum noch beherrschbare System der Finanzzuweisungen an die Kommunen. An so etwas hatte Smith natürlich gar nicht gedacht, er ging davon aus, dass sich alle öffentlichen Haushalte primär über Steuereinnahmen finanzieren sollten. Aber natürlich muss man die Steuergrundsätze auch auf das Zuweisungssystem anwenden. Vor allem bei den zweckgebundenen Zuweisungen gibt es heute zu viel Bürokratie. Die braucht man zwar bei Zweckzuweisungen. Aber es wäre dann doch besser, solche Finanzzuweisungen deutlich zurück zu bauen und lieber wieder mehr auf originäre steuerliche Einnahmen der Kommunen zu setzen.

Steffen Hentrich: Es wird immer wieder behauptet, die Globalisierung mache aus der Welt ein Dorf. Ist dies tatsächlich der Fall und bedeutet die Globalisierung das Ende der Kommune? Wie sollten die Kommunen ihrer Ansicht nach auf die globalen Herausforderungen reagieren?

Prof. Rosenfeld: Eigentlich ist es – paradoxerweise – fast genau umgekehrt. Durch die Globalisierung nimmt die Bedeutung von lokalen Faktoren für die private Wirtschaft eher zu. Einerseits kann man heute an fast jedem Ort der Welt produzieren und seinen Betrieb dorthin verlagern. Transport- und Transaktionskosten fallen immer weniger ins Gewicht. Andererseits hat das zur Folge, dass ein Unternehmen der konkreten Qualität eines Standorts eine zunehmend größere Bedeutung zubilligt. Und genau hier können und müssen die Kommunen ansetzen. Sie müssen ihre Infrastruktur weiter verbessern, gerade in Bezug auf die Erreichbarkeit. Und sie müssen in Bildung, Forschung und Entwicklung investieren. Schließlich gewinnen aufgrund der erläuterten Tendenzen auch die sogenannten weichen Faktoren an Gewicht, also Kultur, allgemeines Ambiente, Image, Bürger- und Unternehmerfreundlichkeit – und hier müssen manche Kommunen ihre Hausaufgaben noch erledigen. Hierfür brauchen sie auch mehr Autonomie bei den Einnahmen.

Steffen Hentrich: Welche Formen kommunaler Einnahmen geben der Kommune sowohl ein hohes Maß an Autonomie als auch die richtigen Anreize im langfristigen Bürgerinteresse zu handeln? Ist der Zentralstaat als Finanzquelle der Kommunen verzichtbar?

Prof. Rosenfeld: Es gibt heute moderne technische Möglichkeiten, durch die eine konkrete Zurechnung der Nutzung einer kommunalen Einrichtung – z. B. einer Straße oder der Abwasserbeseitigung – auf einzelne Bürger und Unternehmen möglich ist. Dadurch lassen sich immer mehr Bereiche auf Nutzungsgebühren (und auf eine konkrete Zurechnung der verursachten Kosten auf die Nutzer) umstellen. Für die Finanzierung der übrigen kommunalen Leistungen sollten fast ausschließlich Steuern gewählt werden, und zwar müssen die Kommunen dann auch die Steuersätze oder zumindest die Hebesätze autonom setzen können. Nur dann können sie flexibel auf veränderte Ausgaben reagieren, indem sie Steuern senken oder notfalls erhöhen (und nicht in die Verschuldung flüchten!). Die kommunalen Steuern sollten sowohl von den Unternehmen als auch von den privaten Haushalten gezahlt werden, damit die Lokalpolitiker Anreize haben, den Interessen beider Stakeholder-Gruppen gerecht zu werden. Und auch bei den Unternehmen und den privaten Haushalten kommt es bei einer spürbaren (!) Belastung durch kommunale Steuern zu den gewünschten Anreizen, sich in die lokale Politik einzumischen und die Politiker und ihre Entscheidungen zu kontrollieren. Der Zentralstaat und auch die Länder bräuchten nur noch für wenige Zwecke Finanzzuweisungen an die Kommunen zu zahlen, sofern die Auswirkungen kommunaler Aktivitäten auf Nachbargemeinden durch horizontale Transfers zwischen den Kommunen abgegolten werden können; das setzt dann natürlich Veränderungen im gesetzlichen Rahmen voraus. In einer Wirtschaftskrise könnte der Zentralstaat u. U. auch zukünftig noch zum Zweck der Konjunkturstabilisierung Transfers an die Kommunen zahlen. Dies kann dann aber nicht so laufen wie derzeit, wo wir massive Mitnahmeeffekte und nur geringe positive Wirkungen für das längerfristige Wachstum zu verzeichnen haben; hier wäre über neue Regelungen und Instrumente nachzudenken, die dann in einer zukünftigen Krisensituation zur Verfügung stehen müssten. Damit auch in wirtschafts- und finanzschwachen Regionen eine Mindestausstattung vor allem mit Schulen und Krankenhäusern gewährleistet wird, wären weiterhin allgemeine Finanzzuweisungen der Länder an die Kommunen erforderlich. Allerdings bestimmt nicht mehr im heutigen Umfang. Zu denken wäre auch an einen Übergang zur Subjektförderung, man könnte an einkommensschwache Haushalte z. B. Bildungsgutscheine verteilen, anstelle der Vergabe von Finanzzuweisungen an die Kommunen.

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